พลังงานต้องเป็นของประชาชน

(8 ม.ค. 58/รร.เดอะทวินทาวเวอร์) มีการจัดประชุมวิชาการและรับฟังความคิดเห็น เรื่อง “แนวทางการบริหารจัดการพลังงานปิโตรเลียมอย่างยั่งยืน” จัดโดย มูลนิธิเพื่อผู้บริโภค ศูนย์วิจัยนโยบายพลังงานและทรัพยากร มหาวิทยาลัยรังสิต และสำนักงานประสานการพัฒนาสังคมสุขภาวะ ร่วมกับคณะอนุกรรมาธิการการมีส่วนร่วมขององค์กรที่สำคัญ ในคณะกรรมาธิการวิสามัญการมีส่วนร่วม และรับฟังความคิดเห็นของประชาชน สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.)

โดยมีบทสรุปสำคัญ ว่าเมื่อวันที่ 18 ธันวาคม 2557 คณะอนุกรรมาธิการการมีส่วนร่วมขององค์กรที่สำคัญในคณะกรรมาธิการวิสามัญการมีส่วนร่วมและรับฟังความคิดเห็นของประชาชน สภาปฏิรูปแห่งชาติ ได้จัดประชุมวิชาการ เรื่อง “แนวทางการบริหารจัดการพลังงานปิโตรเลียมอย่างยั่งยืน” เพื่อรับฟังความคิดเห็นของกลุ่มนักวิชาการหลากหลายสาขาและรวบรวมข้อเสนอแนะที่เป็นประโยชน์เพื่อการปฏิรูปด้านพลังาน มีผลสรุปที่สำคัญ ดังนี้

การให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมของประเทศไทยใช้ระบบสัมปทาน (Concession) ตามพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 และระบบจัดเก็บภาษีเงินได้ปิโตรเลียมภายใต้ พ.ร.บ. ภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514

กฎหมายว่าด้วยปิโตรเลียมมีการแก้ไขกฎหมายหลายครั้ง ภายใต้วัตถุประสงค์ว่า เพื่อให้ดึงดูดความสนใจและสร้างความมั่นใจในการเข้ามาลงทุนของบริษัทน้ำมันระหว่างประเทศ การแก้ไขกฎหมายที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบันจึงเป็นการยึดถึงระบบสัมปทานเช่นเดิม โดยจะทำการแก้ไขปรับปรุงบทบัญญัติและข้อกำหนดต่างๆ ตลอดจนอัตราผลประโยชน์ที่รัฐจะได้รับ ในลักษณะเอื้อประโยชน์ให้กับผู้รับสัมปทานเป็นอย่างมาก และให้ความสำคัญกับผลประโยชน์ที่รัฐจะได้รับจากภาษีเป็นหลัก (Thailand I และ III) มากกว่าผลประโยชน์ในด้านอื่นๆของรัฐ โดยเฉพาะในเรื่องความเป็นเจ้าของของรัฐในปิโตรเลียมที่ผลิตได้ ซึ่งระบบสัมปทานของไทยปิโตรเลียมที่ผลิตได้จะตกเป็นของผู้รับสัมปทานทั้งหมด เมื่อประชาชนหรือรัฐต้องการใช้ประโยชน์จะต้องจ่ายเงินซื้อกลับมา นอกจากนี้ยังมีผลประโยชน์ในด้านอื่นๆ ซึ่งระบบสัมปทานของไทยให้ความสำคัญน้อยกว่าระบบแบ่งปันผลผลิต เช่น การมีส่วนร่วมของรัฐในการพัฒนาปิโตรเลียม การถ่ายทอดเทคโนโลยี หรือการมีสิทธิในข้อมูลทั้งหมดที่ได้จากการประกอบกิจการปิโตรเลียม ซึ่งมีค่ามหาศาลมิอาจประมาณได้ เป็นต้น

ผลประโยชน์เหล่านี้ ปรากฏอยู่ในการให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในระบบอื่นๆ ซึ่งประเทศไทยยังมิได้ศึกษาค้นคว้าถึงความเป็นไปได้อย่างจริงจัง เช่น ระบบแบ่งปันผลผลิต อันเป็นระบบการให้สิทธิที่หลายประเทศในโลกใช้อยู่โดยเฉพาะประเทศในแถบเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เช่น ประเทศมาเลเซีย อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ พม่า เวียดนาม กัมพูชา เป็นต้น

ขณะที่บทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ซึ่งมีการแก้ไขกฎหมายหลายครั้งแต่ยังมีหลายบทหลายมาตราที่ยังเป็นปัญหาและอุปสรรคในการจัดเก็บภาษี เช่น ปัญหาการยกเว้นภาษีเงินปันผล และส่วนแบ่งกำไร อาจเป็นช่องทางให้มีการโอนกำไรในรูปของดอกเบี้ยให้แก่ผู้รับในต่างประเทศ ปัญหาการแยกเก็บหรือคำนวณภาษี การโอนกิจการปิโตรเลียม อาจเป็นช่องทางให้ผู้ประกอบการเลี่ยงการเสียภาษีจากเงินได้สิทิ โดยวิธีกำหนดค่าตอบแทนแก่กัน และอาจทำให้รัฐจัดเก็บภาษีได้น้อยและ/หรือช้าลง ปัญหาการหักค่าใช้จ่าย อาจมีการสร้างค่าใช้จ่ายในต่างประเทศที่ไม่เกี่ยวข้องเพื่อนำมาหักในการคำนวณภาษี ปัญหาการคำนวณกำไรสุทธิสัมปทานไทยบนฐานรายรับรายจ่ายจากแปลงสัมปทานรวมทุกแปลง (ไม่คิดแยกเป็นรายแปลงแบบอังกฤษ) ทำให้ฐานรายจ่ายกว้างขึ้นกำไรสุทธิน้อยลง ปัญหาจากสัญญาว่าด้วยการเว้นการเก็บภาษีซ้อนที่รัฐบาลไทยทำกับรัฐบาลต่างประเทศอาจทำให้รัฐไม่สามารถจัดเก็บรายได้จากทรัพยากรตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายได้ เป็นต้น

นักวิชาการมีข้อสรุปว่า ปัญหาที่สัมปทานไทยมีผู้ลงทุนสนใจน้อย ก็เพราะโครงสร้างการจัดการของสัมปทานไทยเอง ดังนี้

1. รัฐไม่สำรวจทรัพยากรก่อนการเปิดสัมปทาน จึงมีข้อมูลน้อยมีความเสี่ยงสูงต่อผู้รับสัมปทานมากกว่าระบบแบ่งปันผลผลิตที่อาเซียนใช้อยู่
2. ระบบสัมปทานสร้างความไม่เป็นธรรมต่อผู้รับสัมปทานรายใหม่ เนื่องจากผู้รับสัมปทานรายเก่าที่มีแปลงข้างเคียงแปลงสัมปทานที่เปิดใหม่มีความได้เปรียบผู้ประมูลรายใหม่ เพราะมีข้อมูลมากกว่า นอกจากนี้ระบบภาษียังสร้างความไม่เป็นธรรมระหว่างผู้รับสัมปทานรายเก่าที่มีรายได้จากแปลงสัมปทานเดิมสามารถนำค่าใช้จ่ายในการสำรวจแปลงสัมปทานใหม่ที่ได้พบปิโตรเลียมมาหักเป็นค่าใช้จ่ายได้จึงเท่ากับรัฐช่วยรับความเสี่ยงไปด้วย ทำให้ผู้รับสัมปทานรายเก่าได้เปรียบผู้รับสัมปทนรายใหม่ที่ไม่มีฐานรายได้จึงต้องรับความเสี่ยงไว้เองทั้งหมด
3. สัมปทานไทยมีการเก็บส่วนแบ่งรายได้ของรัฐหลังหักค่าใช้จ่ายด้วยภาษี 50% อัตราเดียวจึงทำให้รัฐได้ส่วนแบ่งแบบถดถอย คือ เมื่อโครงการกำไรน้อยรัฐเก็บส่วนแบ่งมาก จึงไม่เหมาะกับการพัฒนาแหล่งปิโตเลียมขนาดเล็ก แต่เมื่อโครงการมีกำไรมากรัฐกลับมีรายได้เพิ่มขึ้นไม่มากนัก ซึ่งตรงข้ามกับระบบแบ่งปันผลผลิตของมาเลเซียที่ออกแบบส่วนแบ่งกำไรแบบขั้นบันไดตามอัตรากำไร กำไรน้อยจ่ายน้อย กำไรมากจ่ายมาก ทำให้มีความยืดหยุนมากว่าสัมปทานไทย จึงเกิดความเป็นธรรมมากกว่าทั้งต่อรัฐและเอกชน

จากสภาพปัญหาดังกล่าว คณะนักวิชาการที่เข้าประชุมได้มีข้อเสนอแนะที่สำคัญ ดังนี้

1.  ให้กำหนดในกฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อย่างชัดเจนว่า ทรัพยากรปิโตรเลียมเป็นของประชาชนชาวไทย โดยรัฐในฐานะตัวแทนจะเป็นผู้กำกับดูแล การนำขึ้นมาใช้ประโยชน์เพื่อบำรุงความสุขและความอยู่ดีกินดีของประชาชนไทยสูงสุดเท่านั้น

2.  การปฏิรูประบบการให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียม นักวิชาการเห็นว่า การเปลี่ยนแปลงระบบการให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมจากระบบสัมปทานเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตจึงมีความเหมาะสมอย่างยิ่งกับการนำมาใช้ในประเทศไทย จากการพิจารณาถึงความไม่สอดคล้องด้านต่างๆ ของระบบสัมปทานของไทยเอง ข้อได้เปรียบของระบบแบ่งปันผลผลิต และการที่ประเทศไทยอาจต้องแสวงหาประโยชน์ในปิโตรเลียมร่วมกับต่างประเทศในพื้นที่พัฒนาร่วมแห่งอื่น เช่น บริเวณเขตไหล่ทวีประหว่างไทยกับกัมพูชา

3.  การเปลี่ยนแปลงจากระบบสัมปทานไปเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตของไทยจะต้องทำการยกเลิกกฎหมายปิโตรเลียมและออกเป็นพระราชบัญญัติฉบับใหม่ โดยพระราชบัญญัติปิโตรเลียมฉบับใหม่สามารถกำหนดให้ใช้ระบบการให้สิทธิอื่นๆ นอกจากระบบแบ่งปันผลผลิตได้ด้วย

4.  ให้มีการจัดตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ (National Oil Corporation) มีบทบัญญัติให้กรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมและสิทธิในการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม รวมทั้งการเก็บรักษาปิโตรเลียมไม่ว่าบนบกหรือในทะเลเป็นของบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ และมีอำนาจหน้าที่ภายใต้บังคับของพระราชบัญญัติปิโตรเลียมฉบับใหม่

5.  มีการจัดตั้งบริษัทย่อยของบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ เพื่อทำหน้าที่ในการเข้าร่วมลงทุนกับเอกชนคู่สัญญา (Contractor) โดยบริษัทย่อยดังกล่าวกับเอกชนคู่สัญญา (Contractor) อยู่ในลักษณะของสัญญาร่วมดำเนินการ (joint operating agreement)

6.  ให้ชะลอการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ 21 จนกว่าจะมีการปฏิรูประบบการให้สิทธิสำรวจการผลิตปิโตรเลียมในรูปแบบใหม่ที่ให้ประโยชน์สูงสุดกับประเทศและประชาชน รวมถึงให้ความเป็นธรรมต่อการแข่งขันของเอกชนทุกราย

7.  แปลงปิโตรเลียมที่ดำเนินการไป แล้วให้เปิดเผยสัญญาสัมทานทุกฉบับ และให้เปิดเผยข้อมูลในทุกแปลงสัมปทานได้แก่ ส่วนแบ่งรายได้ของรัฐ (Government Take) กำไรต่อการลงทุน (Profit to Investment Ratio) ผลตอบแทนโครงการ (Internal Rate of Return) รายได้รัฐเป็นแบบถดถอยหรือแบบก้าวหน้า (Progressivity / Regressivity) ทั้งนี้เพื่อประโยชน์ในการจัดการและการตรวจสอบในอนาคตในแปลงปิโตรเลียมที่ยังไม่ดำเนินการที่ยังไม่ดำเนินการให้รัฐทำการสำรวจเสียก่อน เพื่อประโยชน์ในการวางนโยบายที่ถูกต้อง เป็นการลดความเสี่ยงในกาจัดการ อีกทั้งยังเป็นการเพิ่มูลค่าให้แก่ทรัพยากรของชาติ และต้องทำการเปิดเผยข้อมูลให้แก่ประชาชนได้รับทราบโดยทั่วถึง

8.  ปัญหาในระบบจัดเก็บภาษีเงินได้ปิโตรเลียมภายใต้ พ.ร.บ.ภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ให้พิจารณาแก้ไขปรับปรุงบทบัญญัติต่างๆ ที่ยังเป็นปัญหาและอุปสรรคในกาจัดเก็บภาษีเงินได้ปิโตรเลียม และควรพิจารณาจัดตั้งสำนักจัดเก็บภาษีเงินได้ปิโตเลียมเป็นการเฉพาะ เพื่อสร้างความเป็นธรรมต่อเอกชนทุกราย และสร้างความเป็นธรรมต่อประชาชนในฐานะเจ้าของทรัพยากรที่แท้จริงที่พึงได้รับผลประโยชน์จากทรัพยากร

จากเนื้อหาสาระที่ได้นำเสนอไว้นั้น คุณประสิทธิชัย หนูนวล เครือข่ายขาหุ้นปฏิรูปพลังงานได้ขอความเห็นเพิ่มเติมจากกลุ่มประชาชนที่มาร่วมเวที ซึ่งมีตัวแทนจากหลายพื้นที่ร่วมแสดงความเห็น เช่น ตัวแทนจาก จ.บุรีรัมย์ ได้ให้ความเห็นว่า “การขุดเจาะหาแหล่งเชื้อเพลิงพลังงานในพื้นที่จังหวัดตนเอง พบว่ามีผลกระทบกับสุขภาพของชาวบ้านเป็นจำนวนมาก และกระทบถึงแหล่งน้ำในชุมชนด้วย” ตัวแทนจาก จ.อุดรธานี กล่าวว่า “ขอคัดค้านการทำ EIA ที่ไม่โปร่งใสของรัฐบาล โดยเฉพาะการสัมปทานรอบที่ 21 นี้ขอให้ยกเลิกทันที” ตัวแทนจากภาคใต้ กล่าวเสริมว่า “ขอให้ยกเลิกการทำสัมปทานรอบที่ 21 เพื่อประโยชน์ของประชาชนในชาติ”

โดยให้ นางสาวรสนา โตสิตระกูล ประธานอนุกรรมาธิการการมีส่วนร่วมขององค์กรที่สำคัญ นำความคิดเห็นของประชาชนไปเสนอต่อประธานคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ต่อไป

 

บทความเนื้อหาใกล้เคียงกัน :

|